Bundesverfassungsgericht sieht keinen Anspruch des Landes Berlin auf Sanierungshilfe.

Schweizer Finanzwissenschaftler Blankart sieht Bundesverfassungsgericht in der Rolle eines Unternehmensberaters

Kein Anspruch des Landes Berlin auf Sanierungshilfe

Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts Nr. 96/2006 vom 19. Oktober 2006

Der Normenkontrollantrag des Landes Berlin hatte keinen Erfolg. Die angegriffenen Regelungen in § 11 Abs. 6 Finanzausgleichsgesetz und Art. 5 § 11 Solidarpaktfortführungsgesetz sind mit der Verfassung vereinbar, soweit für Berlin für die Jahre ab 2002 zum Zweck der Haushaltssanierung keine Bundesergänzungszuweisungen gewährt werden.
Dies entschied der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit Urteil vom 19. Oktober 2006. Ein bundesstaatlicher Notstand lasse sich für das Land Berlin derzeit nicht feststellen; es befinde sich nicht in einer extremen Haushaltsnotlage. Aussagekräftige Indikatoren auf der Basis verlässlicher Datengrundlagen ließen lediglich eine angespannte Haushaltslage für das Land Berlin erkennen, die es mit großer Wahrscheinlichkeit aus eigener Kraft überwinden könne.

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:

1. Sanierungspflichten des Bundes und korrespondierende Ansprüche eines notleidenden Landes erweisen sich nach Zweck und Systematik des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG als Fremdkörper innerhalb des geltenden bundesstaatlichen Finanzausgleichs. Sie geraten mit dem Grundsatz eigenständig und eigenverantwortlich zu bewältigender haushaltspolitischer Folgen autonomer Landespolitik in Konflikt. Zwar muss die vorangegangene Kreditfinanzierung nicht notwendig als autonome Landespolitik zu qualifizieren sein. Als grundsätzlich alternative Ursache für die aktuelle Notlage kommt auch eine nicht hinreichend aufgabengerechte Finanzausstattung in der Vergangenheit in Betracht. Diese alternativen grundsätzlichen Erklärungsmöglichkeiten begründen aber das spezifische Dilemma der Bewältigung des Sanierungsbedarfs eines Landes mit Hilfe des Instruments der Bundesergänzungszuweisungen: Sind die Kreditaufnahmen in der Vergangenheit Folge unzureichender Finanzausstattung des Landes, so führt die Sanierung durch Bundesergänzungszuweisungen zu einem Ergebnis, das Zweck und Systematik des Finanzausgleichs widerspricht; denn es geht in der Sache um die Notwendigkeit, Defizite regulärer Ausgleichsmaßnahmen nachträglich zu beheben. Aus dieser Perspektive begründet die Anerkennung von Bundesergänzungszuweisungen als Sanierungsinstrument die Gefahr, notwendige durchgreifende Lösungen, etwa durch Änderung des Schlüssels der Umsatzsteuerverteilung oder durch angemessene Berücksichtigung von Sonderbedarfen eines Landes, aufzuschieben oder zu unterlassen. Im anderen Fall, wenn die früheren Kreditaufnahmen nicht aufgabenbedingt notwendig waren, wird eine nicht durch objektive Aufgaben erzwungene übermäßige Ausgabenpolitik eines Landes honoriert, was sich ebenfalls offenkundig außerhalb der Zwecke des bundesstaatlichen Finanzausgleichs bewegt.

2. Weil und soweit Situationen eintreten, in denen die verfassungsrechtlich gebotene Handlungsfähigkeit eines Landes anders nicht aufrecht zu erhalten ist, ist bundesstaatliche Hilfeleistung durch Mittel zur Sanierung als ultima ratio erlaubt. Dies ist nur dann verfassungsrechtlich zulässig und geboten, wenn die Haushaltsnotlage eines Landes relativ - im Verhältnis zu den übrigen Ländern - als extrem zu werten ist. Außerdem muss sie absolut - nach dem Maßstab der dem Land verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben - ein so extremes Ausmaß erreicht haben, dass ein bundesstaatlicher Notstand im Sinne einer nicht ohne fremde Hilfe abzuwehrenden Existenzbedrohung des Landes als eines verfassungsgerecht handlungsfähigen Trägers staatlicher Aufgaben eingetreten ist. Dies setzt voraus, dass das Land alle ihm verfügbaren Möglichkeiten der Abhilfe erschöpft hat, so dass sich eine Bundeshilfe als einzig verbliebener Ausweg darstellt. Das Land trägt insoweit die Darlegungs- und Begründungslast.

3. Aussagekräftige Indikatoren für die Ermittlung extremer Haushaltsnotlagen sind: Die Kreditfinanzierungsquoten der jeweiligen Haushalte, die das Verhältnis zwischen Netto-Kreditaufnahme und den Einnahmen und Ausgaben des Haushalts ausweisen. Sie können erste Anzeichen für eine übermäßige Zinsausgabenlast des betroffenen Landes sein. Mit der Zins-Steuer-Quote lässt sich abbilden, welcher Teil der Steuereinnahmen von vornherein nicht zur Finanzierung von Aufgaben zur Verfügung steht, da er für Zinsausgaben anzusetzen ist, soweit deren Deckung nicht einer entsprechend erhöhten Nettoneuverschuldung zugeordnet werden soll. Ein weiteres geeignetes Hilfsmittel, um die Leistungsfähigkeit einer Haushaltswirtschaft zu beurteilen, ist die Primärsaldenbetrachtung. Mit den Primärausgaben werden die Kernausgaben eines Landes dargestellt, die den Personal-, Sach- (ohne Zinsausgaben) und Investitionsaufwand abbilden. Die Primäreinnahmen sind als Einnahmen zu verstehen, die um die Erlöse aus der Veräußerung von Vermögen und um die Nettokreditaufnahme vermindert werden. Die Differenz aus Primäreinnahmen und Primärausgaben ist der Primärsaldo. Je größer der Primärüberschuss, desto mehr haushaltswirtschaftliche Spielräume bestehen.

4. Auf der Grundlage dieser Indikatoren lässt sich eine Haushaltslage des Landes Berlin, die einen bundesstaatlichen Notstand begründen könnte, nicht erkennen.

a) Die Kreditfinanzierungsquoten der Länder von 1995 bis 2004 machen zwar deutlich, dass die Berliner Werte - ausgenommen die der Jahre 1996 und 1997 - deutlich über dem Doppelten des Länderdurchschnitts gelegen haben. Bezogen auf die Zahl der Einwohner bewegt sich die Berliner Nettokreditaufnahme sogar zwischen dem 2,79 bis 5,6-fachen über dem Länderdurchschnitt. Das im Jahr 1992 vom Bundesverfassungsgericht beispielhaft für eine (einfache) Haushaltsnotlage herangezogene Indiz des "Doppelten über der länderdurchschnittlichen Kreditfinanzierungsquote" ist danach zwar überwiegend erfüllt. Ohne Berücksichtigung weiterer Indikatoren lassen die Relationen gerade dieser Quoten allerdings noch keine Schlüsse auf eine extreme Haushaltsnotlage zu.

b) Die Zins-Steuer-Quoten der Berliner Haushalte in den Jahren 1995 bis 2004 sind Ausdruck zunehmender Haushaltsengpässe, ohne allerdings die Schwelle zum bundesstaatlichen Notstand zu erreichen. Das Bundesverfassungsgericht hat 1992 eine Überschreitung der Länderdurchschnitte der Zins-Steuer-Quote zumindest um 71,7 v.H. als ein Kriterium zur Feststellung (extremer) Haushaltsnotlagen in zwei konkreten Einzelfällen herangezogen. Von einer dort für das Saarland und Bremen zusätzlich festgestellten über Jahre hinweg andauernden Überzeichnung der länderdurchschnittlichen Zins-Steuer-Quote in diesen erheblichen Dimensionen kann jedoch für Berlin keine Rede sein. Die größte negative Abweichung der Zins-Steuer-Quote zum Länderdurchschnitt liegt in der Spitze bei rund 56 v. H.

c) Die Betrachtung der Primärsalden in dem Zeitraum zwischen 1995 und 2004 führt zu der Erkenntnis, dass fast alle Länder Schwierigkeiten hatten, die laufenden Ausgaben mit den laufenden Einnahmen zu decken: Vermögensveräußerungen und Nettokreditaufnahmen sind in einem zum Teil erheblichen Ausmaß zur Deckung der Kernausgaben notwendig gewesen. Berlin ist es zwar von 1995 an in keinem Jahr gelungen, einen Primärüberschuss zu erzielen. Indessen zeigen Betrachtungen der Primäreinnahmen und -ausgaben, dass die Berliner Haushaltswirtschaft sich nicht in einer vom Länderdurchschnitt deutlich negativ abweichenden Lage befindet.

5. Abgesehen davon, dass für die Berliner Haushaltswirtschaft schon eine extreme Haushaltsnotlage nicht festzustellen ist, bestehen erfolgversprechende Möglichkeiten, aus eigener Kraft die vorhandenen Haushaltsengpässe zu bewältigen. Es ist dem Berliner Senat nicht gelungen, die Alternativlosigkeit von Sanierungshilfen hinreichend plausibel zu begründen. Der Antragsteller hat insbesondere nicht dargelegt, dass die Berliner Haushaltswirtschaft keine ausreichenden Konsolidierungspotentiale enthält.

a) Die Grobbetrachtung der Einnahmen und Ausgaben Berlins führt zu dem Schluss, dass die Haushaltsprobleme Berlins im Schwerpunkt nicht auf der Einnahmenseite, sondern auf der Ausgabenseite liegen. Trotz der guten bis überdurchschnittlichen Höhe der Einnahmen haben etwaige Konsolidierungsbemühungen es jedenfalls in dem Zeitraum zwischen 1995 und 2004 nicht vermocht, die hohen Ausgaben zu reduzieren. Bereits auf Grund dieser globalen Betrachtung sind noch nicht ausgeschöpfte Einsparpotentiale in erheblichem Umfang zu vermuten.

b) In dieselbe Richtung weist ein Stadtstaatenvergleich für einzelne Ausgabenblöcke mit Hamburg. Hier zeigen sich Mehrausgaben Berlins gegenüber Hamburg von eindruckvollen Ausmaßen. Das gilt trotz abnehmender Tendenz für die Bereiche "Hochschulen" sowie "Wissenschaft etc. außerhalb der Hochschulen" mit zusammengerechnet über 112 Mio. € im Jahr 2003, aber auch für "Kulturelle Angelegenheiten" mit einem Mehr gegenüber Hamburg von 362 Mio. € im Jahr 2001 und immerhin noch 132 Mio. € im Jahr 2003. Auch in den Bereichen "Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung" sind die Mehrausgaben nach zunächst 190 und 200 Mio. € auch im Jahr 2003 mit 47,5 Mio. € immer noch erwähnenswert. In diesen Bereichen sind die zunächst höheren Mehrausgaben in Berlin nahezu vollständig im Bereich Sport und Erholung angefallen. Die größten Ausgabenvorsprünge Berlins ergeben sich im Bereich Wohnungswesen mit Beträgen von jeweils deutlich über einer Milliarde Euro, was einer jährlichen Differenz der Ausgaben pro Kopf gegenüber Hamburg von nahezu 400 Mio. € entspricht.

c) Auch Verbesserungen der Einnahmesituation Berlins sind möglich. Das betrifft insbesondere die Erhöhung des Gewerbesteuerhebesatzes und die Erzielung weiterer Privatisierungserlöse. Nach Angaben des Berliner Senats bestehen trotz erheblicher Aktivierung von Vermögen in den Jahren 1994 bis 2003 nach wie vor relevante Möglichkeiten der Vermögensveräußerung. Hierbei ist auch der landeseigene Wohnungsbestand in den Blick zu nehmen, dessen möglichen Veräußerungserlös der Senat mit etwa 5 Mrd. € ansetzt. Eine derartige Einmaleinnahme auf Grund von Veräußerungen bedeutete für die Haushaltswirtschaft eine dauerhafte Entlastung, wenn der Erlös in die Schuldentilgung flösse und die hierdurch eintretende Reduzierung der Zinslast die Nettoeinnahmen aus der Bewirtschaftung des Wohnungsbestandes überstiege.

Die Leitsätze zum Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts - 2 BvF 3/03 - Verkündet am 19. Oktober 2006

Charles Beat Blankart zum Thema Länderfinanzen in der FAZ vom 23. Oktober 2006:

„Berlin rettet nur noch die Insolvenz“

Es geschehen noch Wunder. Das Bundesverfassungsgericht macht es möglich. Gestern war die überwiegende Mehrzahl der Bevölkerung noch der Meinung: Berlin ist eigentlich nicht mehr kreditwürdig, also pleite. Aber heute sieht das ganz anders aus. Das Bundesverfassungsgericht sprach: „Ein bundesstaatlicher Notstand läßt sich für das Land Berlin derzeit nicht feststellen; es befindet sich nicht in einer extremen Haushaltsnotlage.“

Das Urteil legt dar, daß es Berlin gar nicht so schlecht geht und daß auch gegenüber Hamburgs Ausgaben die von Berlin reichlich sind. Berlin könne noch einsparen, heißt es. Im übrigen gäbe es noch Einnahmemöglichkeiten, etwa bei der Gewerbesteuer. Damit schlüpft das Bundesverfassungsgericht in die Rolle eines Unternehmensberaters, der seine Kunden über die Überlebensfähigkeit einer Gebietskörperschaft informiert. Das entspricht nicht seiner Aufgabe.

„Nicht das Ende der Politik“

Wann ist denn Berlin wirklich pleite? Dies muß nach Meinung des Gerichts angenommen werden, wenn ein Land seine verfassungsmäßigen Aufgaben nicht mehr erfüllen kann, genauer: „Wenn die Haushaltsnotlage eines Landes ein so extremes Ausmaß erreicht hat, daß ein bundesstaatlicher Notstand eingetreten ist.“ Dann „ist bundesstaatliche Hilfeleistung durch Mittel zur Sanierung als Ultima ratio erlaubt und dann auch bundesstaatlich geboten.“ Wann diese Notlage gegeben ist - und hier beißt sich die Katze in den Schwanz -, hängt wiederum vom Bundesverfassungsgericht ab. Indem es erklärt, daß Hilfeleistung am Ende doch „bundesstaatlich geboten“ ist, gibt es ein Signal an die Gläubiger, daß Berlin kreditwürdig ist, und der Berliner Senat sieht, daß er sich so über Wasser halten und die Notlage vermeiden kann. Auch die Ratingagenturen sehen dies so. Sie geben Berlin die besten Noten, nämlich AA oder sogar AAA.

Folglich wittern aufmerksame Berliner Interpreten des Karlsruher Orakels schon Morgenluft. So meinte der Berliner Wirtschaftssenator Harald Wolf, das Urteil sei „nicht das Ende der Politik“. Von Ferne klingt auch das Bonmot des früheren CDU-Fraktionsvorsitzenden Landowsky: „Wenn die ersten Obdachlosen auf der Reichstagstreppe sitzen, wird sich der Bundesfinanzminister schon erbarmen.“

Insolvenz heißt nicht, daß ein Land das Licht ausdreht

Die Neigung Berlins, eine weiche Tour zu fahren, wäre erst dann wirklich ausgeschlossen, wenn das Verfassungsgericht die Hintertür der Entschuldung ausdrücklich geschlossen hätte. In Umkehrung seines Zitats hätte das Gericht festhalten müssen: Solche Hilfen sind nach dem Ultima-ratio-Prinzip auch dann weder geboten noch zulässig, wenn das Land nicht mehr in der Lage ist, seine Zinsen (regelmäßig) zu bezahlen.

Dadurch würde der Schritt zur Insolvenz eröffnet, nach der zuerst die Zeichner der Staatsanleihen, dann die anderen Gläubiger verzichten müssen. Insolvenz heißt nämlich nicht, daß ein Land das Licht ausdreht und sich verabschiedet. Insolvenz dient vielmehr dem Ziel des Bundesverfassungsgerichts, die „Existenzbedrohung des Landes als verfassungsgerecht handlungsfähigen Trägers staatlicher Aufgaben“ zu entschärfen und zu beseitigen.

Schutz der Gemeinde, statt Schutz der Gläubiger!

In einem bemerkenswerten Urteil hat das Schweizerische Bundesgericht im Fall einer zahlungsunfähigen Gemeinde im Jahr 2003 festgehalten, Aufgabe der Aufsicht sei der Schutz der Gemeinde und ihres Vermögens, nicht der Schutz der Gläubiger. Diese könnten sich über die finanzielle Situation des Schuldners selbst informieren. Dies sei im Falle einer öffentlichrechtlichen Körperschaft sogar vergleichsweise einfacher als bei einem privaten Kreditnehmer. Das Gericht wies den Versuch der Gläubiger zurück, ihr Risiko auf die höhere Gebietskörperschaft abzuwälzen. Die Kreditgeber von Gebietskörperschaften erwachten wie aus dem Dornröschenschlaf. Von nun an kümmern sie sich um die Bonität des Kreditnehmers. Für höhere Risiken verlangen sie höhere Zinsen, wodurch die Kreditnehmer motiviert werden, sorgfältig abzuwägen. Kredite gelangen zu jenen Schuldnern, die sie am wirksamsten einsetzen können. Der Kreditmarkt erfüllt wieder seine Funktion.

Das wäre auch in Deutschland vorteilhaft. Und es wäre durchaus nicht verfassungswidrig. Denn, so schreibt das Bundesverfassungsgericht schon 1992, in einer extremen Haushaltsnotlage erfährt "ein Glied der bundesstaatlichen Gemeinschaft" Hilfe. Genau das wird garantiert. Von Hilfe zugunsten ihrer Gläubiger ist dort jedoch nicht die Rede.

Auch Gebietskörperschaften können Vorsorge treffen

Insolvenz wirkt mehr durch ihre Existenz als in ihrer Durchführung. Sie zwingt die Beteiligten, Vorsichtsmaßnahmen zu treffen, um die Zahlungsunfähigkeit zu vermeiden. Im Alltag haben wir uns daran gewöhnt und finden es gut, daß jeder Mensch in Insolvenzgefahr lebt, und dennoch werden die wenigsten insolvent. Sie treffen Vorsorge. Das können auch Gebietskörperschaften. Sie können beispielsweise jene Vermögen benennen, die im Insolvenzfall zur Disposition stehen, und jene aussondern, die zur Erfüllung der verfassungsmäßigen Aufgaben unerläßlich sind. Dadurch zwingen sie sich, vorsichtig zu entscheiden, sie decken die wahren Kosten der Staatsverschuldung auf und lösen eine öffentliche Diskussion darüber aus. Sollte der Berliner Senat beispielsweise die Quadriga auf dem Brandenburger Tor zur Disposition stellen, um sich günstiger zu verschulden? Jedermann würde klar sehen, daß Schulden nicht zum Nulltarif zu haben sind, und vermutlich eine Änderung der Politik fordern.

Immer wieder wird eingewendet, ein Insolvenzregime sei unglaubwürdig. Die Länder spekulierten darauf, daß der Bund sie von ihren Schulden auslöst, allein schon um Ansteckungseffekte einer Pleite von Land zu Land zu vermeiden. Daher würden gar keine Anreize zu vorsichtigem Verhalten gegeben, und man solle es gar nicht erst versuchen, die Insolvenz zuzulassen. Spezialisten stehen nach den Erfahrungen vergangener Jahre solchen Ansteckungen gelassener gegenüber. So hatte die Argentinien-Krise kaum Auswirkungen auf die Nachbarstaaten. Auch zahlreiche Ministerpräsidenten der Länder scheinen die Gefahr von Ansteckungen gering einzuschätzen. So ist es verständlich, daß sie sich in Pressekommentaren scharf gegen Auslösungszahlungen an Berlin wenden.

Insolvenz bestraft unseriöse Länder

Insolvenz ist nicht nur ein wirksames, sondern ein gesetzsparendes Verfahren. Sie belohnt zurückhaltende Länder mit einer Zinsminderung und bestraft unseriöse Länder mit einem Zinsaufschlag. Dies erfolgt über den Kreditmarkt automatisch, ohne Gesetz und ohne jede Diskussion und Rechtfertigung. Die Folgen von Kreditentscheidungen sind im kreditnehmenden Bundesland eingeschrieben. Die meisten anderen Verfahren, so namentlich die vieldiskutierten Schuldengrenzen, machen die Verschuldung zu einem kollektiven Problem von Bund und Ländern und vergemeinschaften so die Risiken. Daher möchte jeder mitreden, aber keiner die Regeln einhalten.

Ein nationaler Stabilitätspakt ist bisher nicht zustande gekommen, weil ihm der unlösbare Streit innewohnt, welches Land wieviel Schulden aufnehmen darf. Doch solange es eine finanzielle Selbstverantwortung der Länder in Deutschland nicht gibt, solange es keine Insolvenz gibt, wird es auch schwer sein, in einem nationalen Stabilitätspakt wirksame Schuldengrenzen zu vereinbaren.

Verteidiger des Föderalismus wollen ihn preisgeben - Wo bleibt die Staatssanierung?

Es ist erstaunlich, mit welchem Nachdruck jetzt auch von den Ministerpräsidenten der Länder strikte zentralstaatliche Schuldenregeln gefordert werden. Als Verteidiger des Föderalismus sind sie bereit, den Föderalismus zugunsten fragwürdiger zentralstaatlicher Maßnahmen preiszugeben. Ein trauriges Beispiel ist der neue Artikel 109 Absatz 5 im Grundgesetz. Dieser soll Bund und Ländern Anreize geben, bei ihrer Kreditfinanzierung zur Einhaltung der Maastricht-Schranke beizutragen. Aber er ist so konstruiert, daß bei Übertretung der Schranke sowohl die Länder, die ihre Schulden erhöht haben, wie Länder, die sie gesenkt haben, zu Strafzahlungen herangezogen werden.

Hier wird Föderalismus preisgegeben, ohne daß irgendein Nutzen erzielt wird. Solche Verletzungen des Bundesstaatsprinzips genügen in keiner Weise dem Verhältnismäßigkeitsprinzip. Demgegenüber könnte die Selbstverantwortung von Bund und Ländern für ihre jeweiligen Schulden das Problem der Überschuldung im Rahmen des Föderalismus lösen.

Selbstverantwortung: Wichtig für Föderalismusreform

Selbstverantwortung ist auch im Zusammenhang mit der jetzt anstehenden Föderalismusreform II zu sehen. Wenn wir es mit dieser Reform wirklich ernst meinen, so benötigen wir einen Weg, um von hier nach dort zu gelangen. Daran fehlt es bislang. Wenn die Kanzlerin mit 16 Ministerpräsidenten an einen Tisch sitzt und vorschlägt, Ausgaben und Steuern zu dezentralisieren, dann wird ein Sturm der Entrüstung ausbrechen, und die Reform ist zu Ende.

Wenn aber jedes Land gegenüber dem Bund für seine Verbindlichkeiten selbst verantwortlich ist und der Bund gegenüber dem Land, so haben beide ein Interesse, die derzeit vielfältig verflochtenen Verbindlichkeiten zu klären und neu zu ordnen. Das Ergebnis ist die Föderalismusreform II. Sie entstünde, ohne viel Aufsehen zu erregen, durch dezentrale Einigung.